Durante su intervención a puertas cerradas ante los principales empresarios del país -el jueves 8-, la Presidenta Michelle Bachelet comentó un dato que causó sorpresa entre los asistentes al 35 aniversario del Centro de Estudios Públicos (CEP).
Escoltada por los ministros del Interior, Jorge Burgos, y de Hacienda, Rodrigo Valdés, en un amplio auditorio de la casona de Monseñor Sótero Sanz, la Mandataria señaló que las encuestas que maneja La Moneda dan cuenta de dos preocupaciones ciudadanas: la seguridad y el cambio a la Constitución.
Bachelet utilizó ese antecedente para reiterar el compromiso de su administración por impulsar un proceso para el establecimiento de una nueva Carta Fundamental, ante la mirada expectante de una asistencia que, casi en su totalidad, ha manifestado su férreo rechazo a las reformas promovidas por el gobierno en general, pero particularmente frente al cambio constitucional que -según han sostenido- genera incertidumbre y profundiza la crisis de confianza y credibilidad.
La cita con los empresarios era importante para la Presidenta, que en los últimos meses ha buscado un giro en su relación con ese gremio, y así lo dejó de manifiesto en un gesto inédito al ser acompañada por la totalidad de su comité político y el ministro de Energía, Máximo Pacheco.
La señal se da en la antesala de uno de los anuncios más esperados de la Mandataria, el referido a la que fue su promesa más ambiciosa y controversial de la campaña.
Coincidencia o no, justo cuando se cumplen 35 años desde el decreto que promulgó el texto de la Constitución de 1980, Bachelet revelaría hacia fines de esta misma semana el detalle del proceso con que pretende reemplazarla. Una propuesta que, además de las ya anunciadas campañas de educación cívica y de participación ciudadana (a través de cabildos), incorporaría por primera vez una definición sobre el aspecto que más divide al propio oficialismo: los mecanismos por los cuales se pretende abordar el cambio constitucional.
Difícil consenso
En las últimas semanas, el comité político que dirige el ministro Burgos ha dedicado una parte específica de su agenda a la discusión de la reforma para cambiar la Carta Fundamental.
El trabajo no sólo ha incorporado una amplia ronda de reuniones del equipo político con la totalidad de los partidos, cada uno de los cuales ha entregado su propia propuesta, y que culminó el jueves 8 con la visita de la UDI que -paradójicamente- presentó un documento titulado “Chile no necesita una nueva Constitución”. Más complejo aún, y de carácter reservado, ha sido el debate al interior de Palacio para tratar de concordar una propuesta en los tiempos autoimpuestos por la Mandataria.
No es un misterio que la idea de una nueva Constitución genera discrepancias no sólo con la oposición, sino que en el seno de la Nueva Mayoría. Las posturas dentro del bloque de gobierno son tan disímiles que incluso en la redacción del propio programa de gobierno de Bachelet fue imposible llegar a un acuerdo, lo que quedó consignado en las actas y documentos finales. “El equipo debatió la cuestión relativa al procedimiento o camino para obtener una nueva Constitución y no hubo acuerdo, a pesar de haber coincidencias entre las propuestas. Por lo tanto, se estimó preferible conservar la especificidad de cada una de las propuestas y sus autorías…”, se lee en uno de esos documentos.
En el oficialismo coinciden, además, que el radical cambio que ha experimentado el comité político de La Moneda, donde todos son debutantes en el cargo y promueven distintas posturas, ha obligado un trabajo interno intenso y no exento de altibajos. En ese contexto, el primer escollo era lograr un consenso entre las posturas del titular de Interior (DC) -detractor reconocido de la asamblea constituyente- y el vocero Marcelo Díaz (PPD), abogado al igual que Burgos y público partidario de ese mecanismo para generar una nueva Carta Fundamental (como diputado, de hecho, presentó en 2011 una iniciativa para tratar de institucionarla).
El propio desembarco de los ministros, en mayo pasado, supuso la postergación del proceso que hasta ese entonces conducía el hoy ex secretario de Estado Rodrigo Peñailillo. Así, pese a que la Presidenta Bachelet anunció en su discurso del pasado 21 de mayo que el inicio del llamado proceso constituyente se iniciaría en septiembre, el equipo que lidera Burgos promovió retrasar ese compromiso para favorecer las conversaciones con los partidos y dar una segunda mirada a lo que se había hecho hasta ese entonces en el equipo de la Segpres a cargo de llevar el tema.
En el gobierno sostienen que los ministros Burgos y Díaz, ambos ex miembros de la Comisión de Constitución de la Cámara, han asumido un rol protagónico en el diseño de la propuesta que el comité político debe entregar a Bachelet por estos días. A ellos se ha sumado también el titular de la Segpres, Nicolás Eyzaguirre,
Todos los secretarios de Estado implicados en el debate, en todo caso, han sido asesorados por reconocidos abogados constitucionalistas: en el caso de Burgos, por Patricio Zapata y Jorge Correa Sutil; Díaz, por Javier Couso, y Nicolás Eyzaguirre, por Tomás Jordán, el abogado que ha liderado todo el trabajo interno desde el inicio del gobierno. El ministro Valdés, en tanto, ha seguido con mayor distancia el debate jurídico, aunque ha participado de las distintas reuniones convocadas para abordar el tema.
En Eyzaguirre, además, ha recaído otro rol de carácter más operativo: su cartera está a cargo de sacar adelante la campaña de educación cívica y los cabildos ciudadanos con que se espera abrir la discusión sobre el tema constitucional, tarea para la cual se ha reunido también, de manera paralela, con abogados como Francisco Zúñiga, Pablo Ruiz-Tagle, Patricio Zapata y Gastón Gómez. En ello, el ministro es secundado por la jefa de la División de Estudios de la Segpres, Pamela Figueroa, quien ha estado trabajando con algunos creativos publicitarios y otros asesores para elaborar los mensajes y la “folletería” que acompañará el proceso de educación cívica con que se pretende aterrizar algunos de los conceptos que marcarán el debate constitucional.
Quienes han seguido de cerca las tratativas y el debate al interior de La Moneda aseguran que los ministros del comité político sellaron hace algunos días un preacuerdo en torno al texto de la propuesta que llevarán en conjunto ante la Presidenta, a la espera de su validación. El borrador de este documento, que de ser acogido por la Mandataria debiera ser incluido en el anuncio que se espera para esta semana, ya se encontraba en poder del titular del Interior, Jorge Burgos, al cierre de esta edición.
La clave del entendimiento -de acuerdo a estas fuentes- está en el triunfo de la llamada “vía institucional” dentro del debate, lo que supuso fijar como criterio de partida que todo cambio propuesto debía promoverse a partir de las reglas impuestas por la actual Constitución, asegurando su discusión en el Congreso.
Las primeras luces del acuerdo alcanzado al interior del comité político las dio el propio Burgos el miércoles 30 de septiembre, durante un encuentro privado con un selecto grupo de académicos del CEP. El grupo reúne a 10 de los abogados constitucionalistas más destacados del país, quienes preparan para fines de año un libro sobre el cambio constitucional para el think tank.
En medio de la conversación, y al ser consultado por los asistentes -en particular por el abogado Gastón Gómez-, el titular de Interior comentó que si bien no podía entregar mayores detalles, ya que se trataba de una definición que debía adoptar la Presidenta, la fórmula por la que se había inclinado La Moneda pasaba por el envío de un proyecto de reforma constitucional que introduzca una suerte de nuevo capítulo en la actual Carta Fundamental, ya sea a modo de disposición transitoria o definitivamente como un capítulo permanente.
Para complementar sus palabras, Burgos recordó que la propuesta del PPD -realizada por uno de los asistentes en esa cita con el CEP, el profesor de la Escuela de Derecho de la Universidad de Chile Francisco Soto- plantea precisamente una vía similar para introducir una regulación paralela al capítulo 15 de la Constitución, que es el que define los quórums y procedimientos para las reformas a las distintas disposiciones del mismo texto.
Aunque en esa cita Burgos no entregó mayores definiciones, quienes conocen del contenido de la propuesta, hasta el cierre de esta edición se encontraba afinando el comité político, aseguran que la fórmula de un nuevo capítulo, ya sea que se presente como un apartado permanente -es decir, como un capítulo 16- o bien sólo como una disposición transitoria, incluiría no sólo una regulación de los plazos y requisitos para reemplazar el actual texto por uno nuevo, sino que detallaría al menos tres alternativas para la elaboración de la nueva Constitución, dentro de las cuales se acordó incluir la asamblea constituyente. Asimismo, se acordó también incluir la convocatoria a un plebiscito que ratifique el texto emanado por la instancia elegida para cumplir con tal propósito, y cuya definición -de prosperar la reforma que trabaja el gobierno- quedaría en manos del próximo Congreso.
El capítulo 16
Más allá de si la Mandataria incluye o no en sus anuncios de esta semana la propuesta articulada por sus ministros y los constitucionalistas más cercanos al gobierno, el texto supone una derrota para quienes promovían la llamada vía “extrainstitucional”, vinculados sobre todo al ala izquierda de la Nueva Mayoría. Liderados por el movimiento Marca tu Voto AC, dichos sectores han venido presionando desde el inicio del gobierno porque la Presidenta se juegue por legislar en favor de un plebiscito vinculante de entrada al proceso constituyente, como una manera de acotar al máximo posible el rol del Congreso en las definiciones.
Aunque ajeno a las tratativas en el gobierno, el abogado Fernando Atria volvió a plantear a mediados de semana sus reticencias frente a la idea de abordar el proceso constituyente con un proyecto de reforma. “¿Por qué la reforma constitucional de 2005 no pudo solucionar el problema constitucional? Si uno pregunta por el fondo, por qué el problema subsiste a la reforma del 2005, la respuesta está en el mecanismo. Es decir, la reforma de 2005 no pudo solucionar el problema constitucional, porque el problema constitucional está en aquellas cuestiones de la Constitución que precisamente no pueden ser modificadas a través de un procedimiento de reforma constitucional”, sostuvo Atria en el marco de un foro organizado por el PPD.
Como uno de los primeros en proponer la vía de una reforma para la introducción de un nuevo capítulo, el profesor Francisco Soto anticipa desde ya su respuesta a las críticas que pudieran surgir desde los sectores más radicales: “Se instaló la idea, equivocada desde la doctrina que estudia los procesos de reemplazo constitucional, que un plebiscito permitiría resolver la cuestión del procedimiento de cambio constitucional, saltándose el capítulo de reformas. Esto, junto con abrir un conflicto entre órganos constitucionales, generaría una polarización que afectaría gravemente la posibilidad de discutir y deliberar”, explicó.
A la espera de consagrar junto a la Presidenta el texto final de la propuesta, la definición de si el llamado “capítulo 16” es ingresado como un capítulo permanente de la Constitución o bien como un apartado de las disposiciones transitorias era todavía motivo de debate entre algunos de los expertos que han asesorado a los ministros en la propuesta. Y es que consagrar de manera permanente una propuesta de regulación que incluye la asamblea constituyente como alternativa genera resquemor en los sectores más reticentes frente ha dicho mecanismo, y por ello promueven que quede sólo en la parte transitoria (fuera del texto propiamente tal).
Con todo, los ministros y constitucionalistas asesores incluyeron ya en su propuesta la definición de un modelo de asamblea constituyente que, de todas formas -adelantan en Palacio- contemplaría un número de delegados mucho menor a los 400 que sugería la propuesta del PPD y con dedicación exclusiva. “Hasta ahora no nos hemos puesto de acuerdo en el número de delegados ni en cuán proporcional será su elección. Han salido varias propuestas”, afirma una fuente. A ese modelo de asamblea se sumarían otros dos mecanismos alternativos, diseñados a partir de las otras propuestas que han ido promoviendo los distintos partidos políticos, como la de la comisión bicameral y la de la convención constituyente.
Sobre este punto, uno de los que han asesorado al ministro Burgos en los últimos días, el ex subsecretario DC y ex miembro del TC Jorge Correa Sutil, planteó el martes -en el mismo foro organizado por el PPD- que una regulación adecuada a la fórmula de la asamblea constituyente le parecía adecuada para llevar adelante el proceso.
“Personalmente, prefiero la AC, ya que tiene las ventajas de que las personas que van a decidir la Constitución tienen dedicación exclusiva, no se van a ver afectadas por las decisiones, porque no van a seguir trabajando en el Congreso. Además, la elección de los delegados supone una campaña enfocada únicamente en los temas constitucionales y no en una confusión de la ley de isapres y otros y, por sobre todo, me parece que nos permitiría una entrada fresca, liberada de la carga de desprestigio del Congreso”, dijo el abogado. Y agregó: “De lo que se trata es que podamos tener un proceso que nos abra esperanzas de coincidir las pulsiones ciudadanas con las instituciones”.
Compromiso por los 2/3
En lo que sí ya existe acuerdo total es en los principios y en la parte inicial de la propuesta, aquella donde se define el quórum por el cual debiera regirse la tramitación del proyecto en el Congreso. Como una señal hacia la oposición de que no se intentará buscar ningún tipo de atajos, el ministro Burgos ha promovido que la propuesta de reforma para el nuevo capítulo deje por escrito que se requerirá del voto favorable de los 2/3 de los parlamentarios para su aprobación (80 diputados y 25 senadores, según el número actual de legisladores). Con ello, quedaría descartada la posibilidad de apelar a algún tipo de redacción que intente aprobar las modificaciones por un quórum de reforma común, que es de 3/5 de los parlamentarios (72 diputados y 22 senadores).
Los ministros han señalado en privado la necesidad de que un cambio de esta envergadura incorpore a un amplio espectro político para dar legitimidad y estabilidad a la reforma. Así, la propuesta de Bachelet establecería que todo cambio a la Constitución debe realizarse con 2/3 de los votos del Parlamento.
Al respecto, el profesor Francisco Zúñiga afirma: “Una nueva Constitución debe tener una sólida legitimidad de origen, y ella descansa en reglas de procedimiento y en un acuerdo nacional, acuerdo capaz de identificar consensos y disensos legítimos. Se trata de una nueva Constitución duradera o estable en el tiempo, capaz de generar un patriotismo constitucional que contribuya a sentar las bases de un sistema político eficiente y con gobernabilidad”.
La idea de quienes trabajan en el proyecto es que, aun cuando sea anunciado en los próximos días, este sea formalmente presentado al Congreso sólo después de que haya culminado todo el proceso participativo que pretende impulsar La Moneda para recabar las ideas-fuerza que debieran inspirar una propuesta de Constitución alternativa, como una forma de instalar ya avanzada la discusión para el próximo gobierno.
Se trata de que sea el Congreso con la nueva conformación que asegura el cambio del sistema electoral el que defina entre las alternativas que introducirá el nuevo capítulo constitucional, estableciendo, eso sí, plazos limitados para definir el texto de la nueva Constitución.
Los ministros buscan pavimentar el camino de la propuesta presidencial con dos fases previas que ya han sido adelantadas en sus características generales y que serán monitoreadas desde la cartera que dirige Eyzaguirre.
En el proyecto de Ley de Presupuesto 2016 el gobierno pretende aprobar cerca de $ 2.836 millones para estudios asociados a una Nueva Constitución. Los recursos fueron divididos en tres carteras, $ 489.500 millones de Interior; $ 1.247 millones de la Segpres y $ 1.100 millones de la Segegob, y estarán destinados a los procesos de educación cívica y los cabildos en los que se invitará a participar a la ciudadanía a manifestar cuáles espera sean los contenidos de una futura Carta Fundamental.
Las glosas, en todo caso, tendrán una áspera discusión en el Parlamento, según ya lo adelanta la oposición.
Mientras el presidente de RN, Cristián Monckeberg, señaló a Reportajes que “levantaremos una propuesta de glosa para especificar los criterios de cómo se van a gastar estos recursos”, el ex timonel de la UDI Ernesto Silva afirmó que “vamos a rechazar esos recursos, ya que para nosotros ese es un ejemplo de cómo se equivocan las prioridades. Se necesitan presupuestos para las personas y no para ideologías”.
Advertidos de este escenario, Eyzaguirre y su equipo ya plantearon en el comité político la posibilidad de que un equipo ejecutivo con integrantes de todas las sensibilidades políticas coordine el proceso y fiscalice las platas, todo con el propósito de dar garantías a la oposición de que el proceso constituyente no se llevará a cabo a sus espaldas.
(Fuente: http://www.latercera.com/noticia/politica/2015/10/674-650932-9-la-apuesta-por-el-capitulo-16-de-la-constitucion.shtml y selección de Quorum)
QUORUM-Asuntos Gobierno de Chile 